지방분권과 자치 강화가 답이다

김영배

충청북도 행정팀장

국민들은 뜨겁게 달아오르고 중앙정부는 차갑게 얼어붙었다. 한반도 문제 전문가인 미국외교협회(CFR) 스콧 스나이더(Scott Snyder) 선임연구원은 최근 기고에서 대한민국의 혼란 상태가 몇 달간 지속될 것이라고 전망했다. 국정이 정상적으로 회복되기까지는 많은 시간이 필요할 것 같다.

이런 이유에서인지 최근 들어 도정은 괜찮은가 묻는 사람들이 많다. 중앙이 혼란스러우니, 지방정부도 당연히 같을 것으로 예상해서일 것이다. 그러나 지방정부는 평온할 정도로 전혀 동요하지 않고 있다. 특히 충청북도는 2017년 정부예산을 사상 최대로 확보함은 물론, 기업이 몰려오고 인구가 계속 증가하는 등 오히려 안정 속에 전진을 계속 하고 있다. 왜 그럴까? 말 그대로 지방자치를 하고 있기 때문이다. 만약 지방자치가 아니었다면, 최근의 사태에서 지방이 자유로울 수 있었을까? 아마 전국의 모든 관공서가 술렁이고 나라 전체가 지금보다 더 큰 혼란에 빠졌을 수도 있다. 생각만 해도 아찔하다. 지방정부가 20여 년간 쌓아온 지방자치 시스템이 버텨줘서 '국정'은 혼란스러워도 '국가'는 운영되고 있다고 생각한다. 지방이 국정을 이끌어 간다고 해도 과언이 아닐 것이다. 국가가 위기일수록 지방의 안정이 더 필요한 이유다.

하지만, 현재의 지방자치는 불완전하다. 현행 헌법은 지방자치에 대해서는 단 2개의 조항만을 담고 있다. 이마저도 지방자치의 발목을 잡는 조항으로 작용하고 있다. 즉, 헌법 제117조는 법률우위의 원칙을 명시하여 자치입법권이 국가의 법령을 벗어나지 못하도록 규정해 놓음으로써 지방정부가 중앙정부의 하급집행기관처럼 작동하게끔 만들어져 있다. 또한 제118조도 지방자치단체의 조직과 운영방식을 법률로 정하도록 하여, 자율성을 전혀 보장하지 않는다. 실질적 지방자치의 요소를 헌법에서 보장하고 있다고 보기 어려운 이유이다.

재정에 관해서도 문제가 심각하다. 2014년 징수액 기준으로 국세와 지방세의 비율은 4대1의 비율로 국세가 205조5천억 원 징수되는 동안 지방세는 53조8천억 원밖에 징수하지 못했다. 이마저도 도세와 시·군세로 나누면 국세와 도세는 10배 가까이 차이가 난다. 대한민국은 지금 역사적 전환기에 서 있다. 지방분권과 자치강화는 새로운 시대를 열기 위한 답이다. 혼란한 현재 상황을 타개하기 위한 해결책으로 개헌 논의가 불붙고 있지만 대부분 국회와 행정부 또는 행정부 내의 권한 배분에 집중하고 있는 모양새다. 하지만, 중앙정부의 권력구조 개편만으로는 절반의 분권에 불과하다. 진정한 대통령 권한의 분산을 위해서는 중앙과 지방간의 권한 배분에 초점을 맞춰야 한다. 미국, 프랑스, 일본 등 주요 선진국에서도 지방분권을 통하여 권력집중에 따른 폐해를 극복하고 국가경쟁력을 강화해 나가고 있다. 우리나라가 선진국으로 진입하고 정치 안정화를 위해서는 지방분권을 통한 탄탄한 국가체계 구축이 필요하다.

우선 헌법 전문과 총강에 지방분권을 통한 국가운영 체계를 천명(闡明)해야 하고, 지방자치 실현을 위한 자치행정·입법·재정권 등 3대 지방자치권을 헌법상 권한으로 격상시켜 보장해야 한다. 자치단체의 종류, 국정감사, 권리구제 등에 대한 상세한 규정도 필요하다. 대도시에 유리한 현행 인구중심의 단원제 국회는 지역대표형 상원제를 기반으로 하는 양원제로 전환하여 지역의 이해를 국정에 반영할 수 있는 통로를 만들어야 한다.

철학자 헤겔은 '미네르바의 부엉이는 황혼이 질 무렵에야 비로소 날개를 편다'고 했다. 격동의 흐름을 다 겪고 나야 참된 지혜가 생겨난다는 뜻이다. 하루빨리 국정이 안정되기를 바라며, 이번 사태가 실질적 지방분권이라는 참된 지혜를 잉태하기 위한 고난이었으면 한다.