'분권·상원' 도입… 대선공약에 개헌 반영해야

대한민국시도지사協 "지방분권형 개헌 촉구"
중앙정부 권한 축소·지방창의성 원동력 구축

［충북일보］내년 3월 20대 대통령 선거를 앞두고 개헌을 촉구하는 목소리가 전국 곳곳에서 쏟아져 나오고 있다.

대한민국 시도지사협의회(회장 송하진 전북지사) 등에 따르면 개헌 논의는 각 정부 때마다 심심찮게 등장한 이슈다. 원인은 시대적 과제를 담아내지 못하고 있는 헌법에서 찾을 수 있다.

특히 지방자치 부활 30주년이 되는 올해까지 지난 30년 간 각 지방정부의 부단한 노력에도 불구하고, 실질적인 지방자치의 완성, 실효적인 지방분권 추진이 헌법에 막혀 속도감 있게 진행되지 못하고 있다.

현행 헌법은 전문과 부칙을 제외하고, 전체 130개 조문으로 구성돼 있다. 이 중 지방자치에 관한 사항은 117조와 118조에서 규정하고 있다.

앞서, 제헌 헌법에도 지방자치에 관해 96조와 97조에 규정했고, 이 규정은 일부 조문의 단어가 수정되기는 했지만, 큰 변화 없이 현행 헌법까지 이어져 오고 있다.

이는 1948년 제정된 헌법이 최근까지 9차례에 걸쳐 개헌이 이뤄졌음에도 지방자치제도에 관한 헌법규정은 실질적인 변화가 없었던 것으로 볼 수 있는 사례다.

또한 헌법은 지방자치의 핵심적 요소인 △자치사무의 존재 △주민의사에 기한 자치기구의 구성 △자기 책임성 △독립성 등을 충분히 규정하지 않고, 모두 법률에 맡겨뒀다.

반면, 입법권마저 중앙정부와 국회에 집중된 상태다. 즉 입법 형성 과정에서 지방의 참여가 보장되지 않으면 결국 실질적 지방자치는 공허한 외침에 불과하다는 얘기다.

이에 따라 헌법에서 보다 직접적으로 지방자치와 분권에 관한 사항을 규정할 필요성이 높아졌다.

현재 각 지방정부가 주장하는 지방분권 개헌의 주요 내용은 △헌법 전문과 1조에 대한민국이 지방분권국가를 지향한다는 점 명시 △지방자치의 기본원리인 보충성의 원칙 명시 △지방자치단체가 아닌 지방정부로 개칭 △지방정부의 종류를 명시하고, 지방의 자치권 및 기관구성에 대한 자율권 보장 △지방정부의 자치입법권, 자치조직권, 자치재정권 보장 △국가의 지역 간 균형발전 추진에 대한 책무 명시 △국회에 지역대표형 상원을 설치하는 양원제 도입 등이다.

양원제의 경우 세계적으로 미국, 영국, 프랑스, 독일 등 서방 선진국들을 비롯한 G7 국가가 모두 시행하고 있고, OECD 37개국 중에서도 20개국이 실시하고 있다.

여기서 인구 1천200만 명 이상의 OECD 15개 국가 중 양원제를 채택하지 않은 나라는 터키와 한국뿐이다. GDP 상위 15위 국가 중에서는 유일하게 한국만 양원제를 시행하고 않고 않다.

지역 대표형 상원은 국가 수준에서 지역을 대표하고 지역민들에게 공론의 장을 제공하며 지역과 국회를 직접 연결하는 기능을 하게 된다. 이를 통해 지방분권의 촉진, 수도권 집중완화와 지역균형발전, 지역 할거주의와 지역갈등의 해소, 통일 한국의 국민통합, 정치체제의 선진화에 크게 기여할 수 있다.

국회와 행정부는 물론, 중앙권력과 지방권력, 정당 간 권력의 분산 및 견제와 균형 작용을 동시에 할 수 있다는 점에서 국가의 권력구조를 개편하는 역할도 가능하다.

이런 가운데 내년 3월 대선을 앞두고 각 정당의 후보 진영에서 각종 정책과 논쟁이 뜨겁게 진행되고 있다. 하지만, 국정운영의 패러다임을 전환해 지방분권화를 추진하겠다는 약속은 부각되지 않고 있다.

현행 헌법을 지방분권적으로 개정하자는 주장은 현실적인 측면과 규범적 측면에서 모두 필요성이 존재한다는 것이 전문가들의 지배적인 의견이다.

단원제 국회의 상임위원회 중심체제에서는 중앙부처와의 유대와 밀착성이 강하기 때문에 중앙정부의 권한을 지방으로 이양하거나 분권화하는 내용의 입법은 중앙부처의 동의를 얻기 어렵다. 또 중앙부처의 동의가 없는 법률안이 국회를 통과하는 것은 상당한 정치적 계산이 깔린 사안이 아니라면 거의 불가능한 상황이다.

규범적인 측면에서는 현행 헌법에서 지방자치에 관한 규정이 내용적으로 크게 부족하고, 법률에 전적으로 위임하고 있어 법률에서 지방의 자치권한을 제대로 보장하지 않는 경우에 지방자치의 부실과 제약을 극복할 수 없는 것도 문제다. 대신 헌법에서 지방자치제도를 보장한다면 각종 제도가 실질적으로 운용될 수 있도록 헌법 자체에서 보다 명확한 가이드라인을 제시해 줘야 한다.

송하진(전북지사) 대한민국시도지사협의회장은 "20대 대통령은 대한민국이 명실상부한 선진국 위상을 갖출 수 있도록 중요한 이정표를 만들어야 한다"고 전제한 뒤 "중앙정부의 권한을 지방분권화하고, 지방의 다양성과 창의성, 역동성이 국가발전의 원동력이 되도록 국가의 운영체계를 구축해야 한다"며 "그 출발점은 지방분권형 헌법 개정이다"고 강조했다. 서울 / 김동민기자